中國(guó)參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制所面臨的問題與戰(zhàn)略性對(duì)策

1、中國(guó)參與WTO爭(zhēng)端解決活動(dòng)的現(xiàn)狀

1.1 中國(guó)作為申訴方參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制   

截止2009年底，中國(guó)作為申訴方參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的案件只有6起，除了中美禽肉案之外，無一例外的只涉及到貿(mào)易救濟(jì)的問題。其中，中國(guó)政府提起的第一個(gè)申訴案件，是與歐共體、日本、韓國(guó)等成員共同提起的美國(guó)對(duì)鋼鐵采取保障措施的案件。2002年3月5日，美國(guó)總統(tǒng)宣布，對(duì)10種進(jìn)口鋼材采取保障措施，在為期3年的時(shí)間里加征最高達(dá)30%的關(guān)稅。歐共體于2002年3月7日依據(jù)《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則和程序的諒解》（簡(jiǎn)稱DSU）第一個(gè)提出了與美國(guó)磋商的要求。2002年3月14日，中國(guó)政府根據(jù)WTO《保障措施協(xié)定》第12.1條提出與美國(guó)磋商，主要目的在于要求保障措施實(shí)施方提供貿(mào)易補(bǔ)償，但無果而終。3月26日，中國(guó)政府根據(jù)GATTA1994第22.1條和DSU第4條正式提出DSU項(xiàng)下的磋商請(qǐng)求而正式成為申訴方。隨后，美國(guó)與8個(gè)提出磋商請(qǐng)求的申訴方舉行了聯(lián)合磋商，但未能解決爭(zhēng)端。在之后的專家組程序和上訴機(jī)構(gòu)程序中，中國(guó)針對(duì)各方辯論的11個(gè)主張?zhí)岢隽俗约旱姆申愂觥?003年5月，專家組作出裁定，認(rèn)定美國(guó)保障措施不符合《保障措施協(xié)定》。2003年8月，美國(guó)通知爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，其對(duì)專家組報(bào)告提出上訴。2003年11月，WTO爭(zhēng)端解決上訴機(jī)構(gòu)發(fā)布報(bào)告，維持了專家組的總體結(jié)論，即美國(guó)對(duì)所有10種產(chǎn)品采取的保障措施都沒有法律依據(jù)，其采取的鋼鐵保障措施違反了WTO規(guī)則。2003年12月4日，美國(guó)宣布自12月5日起，保障措施終止。對(duì)于中國(guó)來說，美國(guó)鋼鐵保障措施案具有里程碑式的意義：該案是中國(guó)入世后參與的第一起爭(zhēng)端解決案件，也是第一起以申訴方身份起訴的案件，同時(shí)還是第一起全程參與專家組和上訴機(jī)構(gòu)程序的案件。中國(guó)與歐共體等8個(gè)申訴方分工合作，深化了對(duì)爭(zhēng)端解決程序和有關(guān)協(xié)定的認(rèn)識(shí)，積累了經(jīng)驗(yàn)，樹立了信心。

如果說中國(guó)參與美國(guó)鋼鐵保障措施案只是搭便車的話，中國(guó)就美國(guó)對(duì)中國(guó)出口銅版紙同時(shí)適用反傾銷反補(bǔ)貼的初裁提起的申訴則是中國(guó)入世以來首起以申訴方身份單獨(dú)提起的申訴，反映了中國(guó)政府對(duì)利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制態(tài)度的轉(zhuǎn)變。2007年3月30日，美國(guó)商務(wù)部公布了對(duì)中國(guó)出口的銅版紙產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查初裁結(jié)果，認(rèn)定補(bǔ)貼存在并對(duì)美國(guó)企業(yè)造成損害，決定對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼法，對(duì)中國(guó)銅版紙產(chǎn)品征收20.35%的臨時(shí)反補(bǔ)貼稅；5月29日，美國(guó)商務(wù)部又公布了對(duì)中國(guó)出口的銅版紙?jiān)鍪辗磧A銷稅的初裁決定，反傾銷稅率最高達(dá)99.65%。中方從一開始便對(duì)美國(guó)的“雙反”調(diào)查表示強(qiáng)烈不滿，因?yàn)槊绹?guó)始終不承認(rèn)中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，而根據(jù)美國(guó)的司法慣例，反補(bǔ)貼法并不適用于“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”。中國(guó)商務(wù)部認(rèn)為美方的做法缺乏法律依據(jù)，對(duì)這種自相矛盾的做法表示“難以理解”。

2007年9月14日，中國(guó)政府就美方對(duì)銅版紙反補(bǔ)貼暨反傾銷措施提起了WTO爭(zhēng)端解決項(xiàng)下的磋商請(qǐng)求。這是中國(guó)首次單獨(dú)將中美貿(mào)易問題訴諸世貿(mào)組織的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。中國(guó)認(rèn)為美國(guó)的裁決違反了美國(guó)在GATTl994第6條、反補(bǔ)貼協(xié)定第1、2、10、14、17和32條以及反傾銷協(xié)定第1、2、7、9和18條下的義務(wù)。2007年10月17日，美國(guó)商務(wù)部宣布對(duì)來自中國(guó)的銅版紙征收最終反傾銷和反補(bǔ)貼稅。江蘇金東紙業(yè)補(bǔ)貼率為7.4%、傾銷率為21.12%；山東晨鳴紙業(yè)的補(bǔ)貼率為44.25%、傾銷率為99.15%。從而改變了美國(guó)持續(xù)23年不對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”適用反補(bǔ)貼稅的做法。11月20日，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)以5比1的表決結(jié)果作出終裁認(rèn)定：來自中國(guó)、印尼、韓國(guó)進(jìn)口的銅版紙產(chǎn)品未對(duì)美國(guó)的相關(guān)企業(yè)造成“實(shí)質(zhì)性損害”或“實(shí)質(zhì)性損害的威脅”。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)推翻了商務(wù)部的反傾銷與反補(bǔ)貼的認(rèn)定，實(shí)際上等于規(guī)避了是否對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼法的問題。中國(guó)商務(wù)部發(fā)言人表示，中方已注意到美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出的無損害終裁，但針對(duì)此前美國(guó)商務(wù)部就傾銷和補(bǔ)貼的終裁，中方愿重申對(duì)美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼法的決定和其調(diào)查中存在的諸多錯(cuò)誤做法的強(qiáng)烈不滿和堅(jiān)決反對(duì)。

由于美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)對(duì)此案作出終裁時(shí)，中國(guó)還沒有向WTO提出設(shè)立專家組的申請(qǐng)，因此，中國(guó)提出的申訴繼續(xù)進(jìn)行已沒有實(shí)際意義，因中國(guó)申訴的對(duì)象措施已經(jīng)不存在，該申訴案實(shí)際上已經(jīng)終結(jié)。我們無法判斷是中國(guó)對(duì)美國(guó)提出磋商要求使美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)更加慎重處理，還是原本中國(guó)出口產(chǎn)品并未對(duì)美國(guó)產(chǎn)業(yè)造成損害。本案表明，如果中國(guó)政府認(rèn)為必要，就可能向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起申訴。問題是，中國(guó)政府得出申訴必要性的結(jié)論，而至今中國(guó)還沒有形成一套有關(guān)申訴的規(guī)則，也無政府與產(chǎn)業(yè)在申訴方面互動(dòng)的規(guī)則。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)申訴量與100億出口量之比（即申訴密度）為0.02，而且，中國(guó)申訴密度與應(yīng)訴密度之比僅為0.19，這兩個(gè)比例在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制利用最多的12個(gè)國(guó)家中都是最低的。與巴西、印度、墨西哥等發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)涉訴WTO的案件不僅不算多，而且我們還應(yīng)該盡快增強(qiáng)利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的主動(dòng)性，盡快提高利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制維護(hù)本國(guó)的利益的能力和水平。由此可見，中國(guó)在切實(shí)有效地運(yùn)用爭(zhēng)端解決機(jī)制方面，還存在較大的發(fā)展空間，基本上尚未能夠在充分洞悉、掌握WTO有關(guān)實(shí)體法、程序法的前提下游刃有余地作為申訴方就自己的貿(mào)易利益受到其他成員的損害而在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中提起訴訟。

1.2 中國(guó)作為第三方參與爭(zhēng)端解決

中國(guó)作為申訴方的案件畢竟太少，我們當(dāng)然也不會(huì)為了熟悉這一制度而隨意對(duì)其他成員提出申訴。在這種情況下，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中的“第三方”就為我們參與爭(zhēng)端解決程序提供了平臺(tái)。在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中，WTO成員國(guó)享有作為“利益相關(guān)方”參與雙邊爭(zhēng)端解決過程的權(quán)利，這被稱為“第三方參與”制度。

“第三方”制度作為DSU的一項(xiàng)頗具特色的制度，它的設(shè)立為DSU解決爭(zhēng)端具有特殊的意義。首先，第三方的設(shè)立為更多的成員參與爭(zhēng)端解決提供了便利。根據(jù)DSU的規(guī)定，爭(zhēng)端方申請(qǐng)成立專家組的必要條件是“已經(jīng)進(jìn)行了磋商”，而第三方參與到解決爭(zhēng)端的專家組程序則無須經(jīng)過磋商程序。而且，以自己的名義作為爭(zhēng)端方提起申訴，要求建立專家組，往往意味著復(fù)雜的程序、繁重的舉證責(zé)任和巨大的精力投入。而成員方會(huì)采取這種途徑來解決爭(zhēng)端，也往往是因?yàn)楸舜酥g的矛盾、糾紛已發(fā)展到了十分嚴(yán)重的地步。那么，對(duì)于那些所受影響不大，或者尚未發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害或喪失利益的成員，以第三方的身份和方式參與爭(zhēng)端解決則是最佳的選擇，既避免了高額成本，又主張了自己的利益。其次，第三方加入爭(zhēng)端解決，使專家組能聽到更廣泛、更全面的意見、主張及其理由、依據(jù)，使處理結(jié)果更為公正合理。關(guān)于這一點(diǎn)，其實(shí)在DSU第10條第1款中已有明確規(guī)定“在專家組工作過程中，應(yīng)充分考慮爭(zhēng)端各當(dāng)事方的利益，以及在該爭(zhēng)端中涉及之有關(guān)協(xié)議的其他成員方的利益”。由專家組受理的案件通常是權(quán)利義務(wù)重大、涉及面廣、比較復(fù)雜的糾紛，一旦專家組作出結(jié)論，將會(huì)影響到許多成員方的利益，甚至在較大范圍內(nèi)改變現(xiàn)存的權(quán)利義務(wù)狀況。所以，在處理這類案件時(shí)，聽聽各涉案方的聲音是十分必要的。同時(shí)，這樣做也能防止相同或類似爭(zhēng)端的不斷發(fā)生，避免專家組對(duì)相同或類似爭(zhēng)端的反復(fù)審議，甚至作出矛盾的結(jié)論，從而能更徹底地解決爭(zhēng)端。當(dāng)然也為WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱DSB）節(jié)省了資源。最后，結(jié)合WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的目的和宗旨來看，第三方制度有利于WTO宗旨和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的目的并不簡(jiǎn)單地僅僅在于解決爭(zhēng)端雙方之間的矛盾、糾紛和爭(zhēng)議，更大的意義和作用在于保障各有關(guān)協(xié)議的成員方的權(quán)利和義務(wù)的平衡，不使一成員方按有關(guān)協(xié)議所直接或間接獲得的利益被另一成員方所損害。第三方制度使更多的WTO成員有機(jī)會(huì)以更簡(jiǎn)便、迅速的方式參加各類爭(zhēng)端解決，通過在爭(zhēng)端解決程序中行使第三方權(quán)利、履行第三方義務(wù)、發(fā)表意見、參加聽證、參閱各方陳述意見，尤其是聽取專家組對(duì)案件中具體事項(xiàng)的處理決定、分析、解釋及其原則，有利于成員方從中認(rèn)識(shí)和了解DSB據(jù)以解決爭(zhēng)端的理論原則，有助于成員方能以正確的態(tài)度理解和執(zhí)行WTO協(xié)議，自覺履行各項(xiàng)義務(wù)，正確行使各項(xiàng)權(quán)利。

自入世以來，中國(guó)以第三方身份參與了60余件投訴的爭(zhēng)端解決活動(dòng)，這表明，我們作為第三方參與的自覺性和主動(dòng)性都是比較高的。我們認(rèn)識(shí)到，WTO爭(zhēng)端解決制度中的“第三方”制度，不僅能保護(hù)第三方的實(shí)質(zhì)利益不受損害，又能在避免承受敗訴壓力的同時(shí)，獲得大量的國(guó)際貿(mào)易信息，并參與WTO規(guī)則的制訂和發(fā)展。但是，第三方參與WTO案件也有不利的一面。第三方不能參加專家組召開的實(shí)質(zhì)性會(huì)議，這極大地限制了第三方對(duì)案件信息的知情權(quán)，同時(shí)也在一定程度上限制了其表達(dá)自己的觀點(diǎn)和訴求。作為第三方參與爭(zhēng)端解決程序，其目的主要在于表達(dá)自己的關(guān)注，表述自己對(duì)相關(guān)規(guī)則和義務(wù)的理解，借此影響專家組或上訴機(jī)構(gòu)的判斷。但應(yīng)注意到，它不能從案件的裁決結(jié)果中獲得實(shí)際的貿(mào)易利益。作為貿(mào)易協(xié)定、商業(yè)協(xié)定的參加者，實(shí)際的貿(mào)易利益是第一位的，而這種貿(mào)易利益只能通過申訴來獲得。

1.3 中國(guó)作為被訴方參與爭(zhēng)端解決機(jī)制

據(jù)WTO秘書處統(tǒng)計(jì)，2002年到2009年間，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)解決的關(guān)于中國(guó)的案件總體呈上升趨勢(shì)，并且以2005年為界，明顯的分為兩個(gè)時(shí)期。其中，2002至2005年，中國(guó)共涉及兩宗案件（兩個(gè)不同事項(xiàng)和一個(gè)專家組）；相比之下，2006至2009年間案件激增，共涉及了21宗案件，其中有12個(gè)不同事項(xiàng)，成立了6個(gè)專家組。在所有的涉訴案件中，中國(guó)作為被訴方的17宗案件涉及貿(mào)易救濟(jì)、出口限制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等多個(gè)領(lǐng)域。針對(duì)中國(guó)的起訴大部分由發(fā)達(dá)國(guó)家提起。其中，美國(guó)和歐盟是所有WTO案件的主要的起訴方和被訴方，在涉及中國(guó)的案件中也不例外。另外，作為起訴方的發(fā)展中國(guó)家只有危地馬拉和墨西哥，總共涉及4宗案件，而這些案件多是緣于與中國(guó)的貿(mào)易利益的沖突而引起的。

在被其他成員起訴的案件中，美國(guó)等起訴我國(guó)的集成電路增值稅措施案、補(bǔ)貼措施案和金融信息服務(wù)措施案已在磋商階段達(dá)成協(xié)議而了結(jié)，美國(guó)等起訴我國(guó)的汽車零部件案和知識(shí)產(chǎn)權(quán)案已經(jīng)專家組裁決，其中知識(shí)產(chǎn)權(quán)案中我國(guó)刑事處罰門檻與海關(guān)對(duì)侵權(quán)產(chǎn)品的處理等核心問題被專家組認(rèn)定不違反WTO規(guī)則。另外兩起名牌產(chǎn)品鼓勵(lì)措施與出口限制案仍在雙方磋商階段，尚未成立專家組。

2000年6月中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于發(fā)布有關(guān)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》，規(guī)定對(duì)國(guó)內(nèi)集成電路企業(yè)銷售其自產(chǎn)的集成電路產(chǎn)品，在2010年前對(duì)實(shí)際增值稅稅負(fù)超過6%的部分即征即退。2001年9月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策有關(guān)問題的復(fù)函》，集成電路企業(yè)獲得了實(shí)際稅負(fù)超過3%的部分即征即退的優(yōu)惠政策。這一政策引起了美國(guó)半導(dǎo)體協(xié)會(huì)的質(zhì)疑和反對(duì)。2004年3月18日，美國(guó)就中國(guó)集成電路增值稅退稅政策提出WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下的磋商請(qǐng)求，啟動(dòng)了WTO爭(zhēng)端解決程序。該案成為我國(guó)在WTO應(yīng)訴的第一案。在各方面準(zhǔn)備不足、缺乏相關(guān)法律人才的情況下，中國(guó)采取了外交途徑，和美國(guó)簽署了備忘錄。中國(guó)承諾調(diào)整國(guó)產(chǎn)集成電路產(chǎn)品增值稅退稅政策，取消“即征即退”的規(guī)定，并宣布取消國(guó)內(nèi)設(shè)計(jì)國(guó)外加工復(fù)進(jìn)口的集成電路產(chǎn)品增值稅退稅政策。其后，美國(guó)表示撤回對(duì)中國(guó)的申訴。在“汽車零部件”案之前的另外4起訴訟，結(jié)果也與“集成電路增值退稅”案相同?？梢?，雖然中國(guó)在入世前已承諾接受爭(zhēng)端解決機(jī)制，但在最初五年中，態(tài)度比較謹(jǐn)慎，一旦受到申訴，都是盡量利用外交途徑磋商解決。

2006年4月1日，中國(guó)政府公布的《構(gòu)成整車特征的進(jìn)口零部件管理辦法》中規(guī)定，只要形成60%的整車特征的汽車零部件，將按照整車征收28%的關(guān)稅，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于零部件10%的關(guān)稅。這一政策引起歐盟、美國(guó)和加拿大的強(qiáng)烈反響，他們向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制提交了仲裁，起訴中國(guó)汽車零部件進(jìn)口管理措施違規(guī)。面對(duì)此次訴訟，已經(jīng)入世五年的中國(guó)政府第一次表示，將按照WTO爭(zhēng)端解決程序處理，并召集了專家組研究訴訟對(duì)策，搜集證據(jù)應(yīng)訴。這是中國(guó)第一個(gè)進(jìn)入WTO仲裁程序的案件。由于中方大量使用證據(jù)和積極抗辯，案件的裁決結(jié)果被一再推遲，WTO專家組甚至對(duì)海關(guān)進(jìn)行了咨詢和取證。然而，在2008年2月13日，這一管理辦法最終被裁定違規(guī)。中國(guó)雖然在汽車零部件案中敗北，但中國(guó)對(duì)外貿(mào)易糾紛的解決途徑，已經(jīng)開始由以前的外交磋商轉(zhuǎn)向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。這表明，中國(guó)已逐漸認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的被訴措施都是法律規(guī)章，而非具體適用措施。這類措施涉及中國(guó)的制度性問題、立法模式，可能對(duì)中國(guó)的制度建設(shè)產(chǎn)生一定的影響。被訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的案件，反映了中國(guó)過去經(jīng)濟(jì)體制與當(dāng)今進(jìn)一步持續(xù)改革開放中的沖突與矛盾，通過這些微觀案件，可以折射出改革中政策、法規(guī)方面的不足，如能通過爭(zhēng)端解決機(jī)制妥善處理，可以推動(dòng)中國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)也表明，中國(guó)已開始轉(zhuǎn)變觀念，積極利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制來維護(hù)自身的正當(dāng)利益。

2、中國(guó)利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的制約因素

入世8年來，中國(guó)已成為WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的第八大用戶，似乎是WTO中十分“活躍”的成員，但從中國(guó)擁有的人口數(shù)量和貿(mào)易量來看，8年的WTO歷程中涉及23宗案件是再正常不過的了?？偟膩碚f，我國(guó)在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制方面的實(shí)踐給人的初步印象是：政策高調(diào)積極、行事低調(diào)節(jié)制，外交解決為主，訴訟手段為輔。迄今為止，中國(guó)在有效運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制方面仍然存在較大的發(fā)展空間，其中的原因讓人深思，既有中國(guó)國(guó)內(nèi)法治建設(shè)有待進(jìn)一步完善等自身原因，也有WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制固有的缺陷等外部原因。

2.1 我國(guó)解決國(guó)際爭(zhēng)端傳統(tǒng)觀念的制約

    中國(guó)歷史上和為貴、不興訴的傳統(tǒng)使中國(guó)政府部門的相關(guān)人員認(rèn)為申訴是不友好的表現(xiàn)。而我國(guó)偏愛的談判和磋商等外交手段則更適于解決具有重大政治影響的、WTO體系之外的貿(mào)易摩擦問題。誠(chéng)然，從中國(guó)需要一個(gè)穩(wěn)定的貿(mào)易外部環(huán)境的全局考慮，我們可以理解中國(guó)政府的做法。但是，在必要的時(shí)候動(dòng)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，與我們追求的這一目標(biāo)并無矛盾。反而，如果我國(guó)一味地單方面妥協(xié)讓步，則可能會(huì)使美國(guó)、歐盟等WTO成員錯(cuò)誤地認(rèn)為只要其威脅進(jìn)行WTO訴訟，中國(guó)方面總會(huì)讓步。從現(xiàn)有的爭(zhēng)端解決來看，焦炭限制出口案、紙板反傾銷案等都是未依據(jù)WTO爭(zhēng)端解決規(guī)則正式提出磋商，雙方即達(dá)成了解決協(xié)定。集成電路增值稅案在美國(guó)尚未正式提出設(shè)立專家組申請(qǐng)時(shí)，中美雙方就達(dá)成相互接受的協(xié)定。而在中美銅版紙案中，由于美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)終裁裁決沒有損害從而終止了該案的調(diào)查，中國(guó)政府在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)中也沒有采取進(jìn)一步的程序。實(shí)踐證明，無論是主動(dòng)還是被動(dòng)，中國(guó)都無法避免利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。只有“禮尚往來”，中國(guó)才可能遏制一些WTO成員單方面頻頻對(duì)我國(guó)發(fā)起的WTO訴訟。

2.2 人才及資金的匱乏

從國(guó)際貿(mào)易實(shí)踐來看，雖然發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的頻率比關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)期廣泛得多，但這種機(jī)會(huì)僅被少數(shù)國(guó)家抓住，其中一個(gè)重要原因是許多發(fā)展中國(guó)家非常缺乏進(jìn)行這項(xiàng)工作的財(cái)政、人力資源和公共機(jī)構(gòu)能力，這對(duì)它們利用爭(zhēng)端解決機(jī)制構(gòu)成了嚴(yán)重的軟制約。雖然WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)不向爭(zhēng)端各方收取訴訟費(fèi)用，也允許成員方雇傭私人法律顧問來代表它們從事起訴或應(yīng)訴程序，但對(duì)很多缺乏經(jīng)驗(yàn)而又貧窮的發(fā)展中國(guó)家來說，在處理爭(zhēng)端時(shí)必要的或可行的選擇是不得不求助于發(fā)達(dá)國(guó)家的律師和專家，并承擔(dān)高額費(fèi)用，無疑將成為發(fā)展中國(guó)家的沉重負(fù)擔(dān)，成為制約其參與爭(zhēng)端解決活動(dòng)的因素。就中國(guó)而言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，政府不愿意將有限的資源花費(fèi)在WTO訴訟方面，利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的成本相比之下更高。由于中國(guó)參與WTO訴訟的次數(shù)比歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家少，因此無法達(dá)到法律資源利用的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，對(duì)單個(gè)訴訟案件來說，其平均成本自然要比發(fā)達(dá)國(guó)家的高。

此外，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制十分復(fù)雜，它的有效運(yùn)作主要依賴于專家組和上訴機(jī)構(gòu)法律專家對(duì)爭(zhēng)端事實(shí)作出具有權(quán)威性的報(bào)告，報(bào)告中涉及的復(fù)雜的法律推理和對(duì)事實(shí)的法律解釋對(duì)于WTO規(guī)則的正確適用具有重要意義。法律解釋對(duì)象的復(fù)雜性決定了法律解釋的難度，因此，世界上能勝任此項(xiàng)工作的專家為數(shù)不多。我國(guó)不僅對(duì)外經(jīng)貿(mào)部門、企業(yè)和單位需要專門人才，而且法院系統(tǒng)也需要熟悉WTO規(guī)則的專門人才。

2.3 國(guó)內(nèi)機(jī)制建設(shè)的制約

WTO成員方的法律或適用如果與有關(guān)協(xié)議下的義務(wù)不一致，任何成員，無論是否受其直接影響，都可以對(duì)其提出磋商要求，在磋商未果的情況下提交DSB；如果DSB作出了不利于該受訴成員的裁定，該成員應(yīng)修訂其法律或措施，否則即受到DSB授權(quán)的報(bào)復(fù)。從WTO受理的貿(mào)易爭(zhēng)端來看，成員方國(guó)內(nèi)法律和政策違反WTO規(guī)則的案件不少，往往以敗訴告終，其原因是國(guó)內(nèi)法律和政策違反WTO規(guī)則，妨礙了貿(mào)易自由化原則的實(shí)施。目前我國(guó)國(guó)內(nèi)立法中不少領(lǐng)域仍與WTO規(guī)則體系存在差距甚至沖突：涉及我國(guó)的外貿(mào)體制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、行政法等諸多領(lǐng)域的具體法律制度與相關(guān)WTO規(guī)則不一致，這與我國(guó)加入WTO后所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)不符，且很可能使WTO其他成員與我國(guó)爭(zhēng)端不斷；金融服務(wù)、政府采購(gòu)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在法律空白，缺乏WTO規(guī)則體系所需要的立法，不利于對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和權(quán)益的保護(hù)。

此外，WTO管轄范圍相當(dāng)廣泛，不僅涉及貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，而且還涉及勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保等領(lǐng)域，幾乎涉及國(guó)內(nèi)所有經(jīng)濟(jì)部門，而各方面、各部門的利益往往互相影響或相互沖突，因此，我國(guó)有必要設(shè)立專門負(fù)責(zé)國(guó)際貿(mào)易談判和爭(zhēng)端解決的快速反應(yīng)、高效負(fù)責(zé)的政府交涉機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織，以協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)各方面的利益。

2.4 WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制自身固有的缺陷

　　雖然WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制較GATT機(jī)制有很大的改進(jìn)，DSU中規(guī)定了一些有利于發(fā)展中國(guó)家的條款，但實(shí)際效果并不十分理想。冗長(zhǎng)的期限、有限的補(bǔ)償以及因自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小而導(dǎo)致報(bào)復(fù)的無效等都是包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家在參與WTO爭(zhēng)端解決活動(dòng)時(shí)面臨的障礙。雖然WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制具有多邊性，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力在爭(zhēng)端解決中仍是起作用的重要因素。與發(fā)達(dá)成員相比，無論是經(jīng)濟(jì)實(shí)力、討價(jià)還價(jià)能力、報(bào)復(fù)能力，還是所擁有的技術(shù)和法律人才，發(fā)展中成員都處于相對(duì)劣勢(shì)。在爭(zhēng)端解決實(shí)踐中，實(shí)力強(qiáng)的一方常?？梢岳闷鋵?shí)力迫使實(shí)力弱的一方讓步，或者明知裁決結(jié)果對(duì)己不利，也盡量利用磋商和裁決的過程拖延時(shí)間，使對(duì)自己有利而對(duì)對(duì)方不利的措施能夠再執(zhí)行更長(zhǎng)的時(shí)間。因此，通過各方的努力共同改進(jìn)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中的某些問題，使?fàn)幎私鉀Q機(jī)制向著更加完善的方向發(fā)展還是十分必要的。

由此可見，分析貿(mào)易爭(zhēng)端的形成原因并尋找合理利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的有效途徑，對(duì)于正將自己融入全球經(jīng)濟(jì)一體化的中國(guó)而言是非常重要的。

3、我國(guó)今后的改進(jìn)對(duì)策

中國(guó)加入WTO之時(shí)，也正是WTO多邊貿(mào)易體制面臨挑戰(zhàn)之時(shí)。一方面，多哈回合目前進(jìn)展緩慢，而雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的談判和實(shí)施則如火如荼。另一方面，2008年爆發(fā)的全球性金融危機(jī)導(dǎo)致各國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的中國(guó)很可能成為一些國(guó)家國(guó)內(nèi)政策和外貿(mào)政策的替罪羊。作為WTO的新成員，我們總體運(yùn)用WTO規(guī)則的嫻熟程度尚不如發(fā)達(dá)成員，訴訟經(jīng)驗(yàn)也顯不足，中國(guó)應(yīng)借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，積極利用該機(jī)制。

3.1 要改變依賴雙邊途徑來化解貿(mào)易摩擦的傳統(tǒng)觀念，積極利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制這一更加優(yōu)越的多邊途徑。

　　我們必須明確，訴諸WTO不是“麻煩制造者”，而是“麻煩終結(jié)者”。國(guó)內(nèi)有些人擔(dān)心，中國(guó)頻繁地利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制會(huì)被他國(guó)視為“麻煩制造者”，影響中國(guó)的國(guó)際形象，主張中國(guó)應(yīng)慎重使用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。這種觀點(diǎn)是不正確的。作為WTO的正式成員，充分利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制是中國(guó)的基本權(quán)利，即使頻繁訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，也是無可厚非的。另外，通過訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，利用WTO有約束力的裁決，可以“敲山震虎”，對(duì)有關(guān)國(guó)家形成威懾，使之不敢隨意對(duì)中國(guó)出口采取不合理的限制措施。這樣反而會(huì)減少中外經(jīng)濟(jì)摩擦，促進(jìn)中國(guó)與其他國(guó)家的友好關(guān)系。

3.2 依國(guó)家利益最大化原則，運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決程序。

中國(guó)入世的過程曾經(jīng)異常艱難，入世之后自然也不會(huì)完全是坦途。要使條約文字變成真正的貿(mào)易利益，必然還有許多工作要做，包括按照國(guó)際游戲規(guī)則訴諸訴訟手段。在參與WTO爭(zhēng)端解決的方式上，作為第三方或共同起訴方是我國(guó)當(dāng)前較為合適的選擇；在對(duì)爭(zhēng)端解決中的磋商調(diào)解方式和司法程序的選擇上，我國(guó)應(yīng)根據(jù)爭(zhēng)端對(duì)象國(guó)的情況，運(yùn)用成本收益分析加以確定；無論是運(yùn)用何種方式，都需要遵循國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益最大化的原則。

在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的進(jìn)程中，對(duì)爭(zhēng)端雙方而言，存在三種類型的得益或損失：一是爭(zhēng)端解決程序的直接訴訟成本。包括爭(zhēng)端雙方交換信息和磋商的成本、和解中的討價(jià)還價(jià)成本、一方提起成立爭(zhēng)端解決專家小組以及雙方在專家小組程序付出的成本、上訴成本等；二是與涉案貿(mào)易措施相關(guān)的收益或損失，簡(jiǎn)言之就是案件成敗導(dǎo)致的得失。需要注意的是，在申訴、裁決和等待執(zhí)行的合理期限內(nèi)所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)損失，DSU沒有任何條款規(guī)定應(yīng)進(jìn)行何種程度的補(bǔ)償，因此，在整個(gè)爭(zhēng)端解決過程中，得益與損失都是持續(xù)的，即在爭(zhēng)端解決的各個(gè)階段，被訴方持續(xù)得益，而起訴方持續(xù)地承擔(dān)損失；三是聲譽(yù)收益或成本。包括被公開指控而導(dǎo)致的聲譽(yù)損失、因不利的裁決結(jié)果而導(dǎo)致的聲譽(yù)損失、為有利的裁決結(jié)果而導(dǎo)致的聲譽(yù)收益等。因此，最終確定運(yùn)用何種方式來解決爭(zhēng)端還要依據(jù)案件發(fā)展過程中的具體情況進(jìn)行成本收益分析：包括磋商調(diào)解過程中對(duì)方的妥協(xié)程度，案件進(jìn)入專家組程序后本國(guó)的勝訴幾率，以及進(jìn)入司法程序后爭(zhēng)端解決期限延長(zhǎng)對(duì)本國(guó)的正負(fù)面影響。

中國(guó)應(yīng)根據(jù)對(duì)方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、與中國(guó)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、爭(zhēng)端案件涉及的協(xié)議和貿(mào)易規(guī)模、申訴或應(yīng)訴的技術(shù)難度、對(duì)方利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的博弈策略特點(diǎn)和差異，在爭(zhēng)端解決的各階段，有針對(duì)性地選擇對(duì)中國(guó)相對(duì)有利的具體策略。一般情況下，當(dāng)中國(guó)為被訴方時(shí)，中國(guó)應(yīng)在被訴時(shí)采取由專家組或上訴機(jī)構(gòu)裁決為上，磋商解決、補(bǔ)償協(xié)議和相互滿意解決次之的策略，力求對(duì)我國(guó)有利的結(jié)果。當(dāng)中國(guó)為申訴方時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持磋商解決為上，請(qǐng)求專家組或上訴機(jī)構(gòu)裁決次之；相互滿意解決和達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議為主，請(qǐng)求和實(shí)施報(bào)復(fù)為輔的策略，力爭(zhēng)迅速有效地解決爭(zhēng)端。

3.3 建立官民分工協(xié)作體制。

　　在應(yīng)對(duì)WTO爭(zhēng)端的過程中，政府和企業(yè)既要有明確合理的分工，又要加強(qiáng)聯(lián)系和協(xié)作。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制不是“民告官”而是“官告官”的場(chǎng)所。國(guó)內(nèi)的企業(yè)如果在國(guó)外遇到了不公正待遇，不能直接訴諸WTO，而只能把自己的情況反映給政府有關(guān)部門，然后由政府部門出面到WTO去申訴。企業(yè)一定要盡可能及時(shí)準(zhǔn)確全面地向政府部門反映情況，提供所有有價(jià)值的信息。政府有關(guān)部門也要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的信息溝通和引導(dǎo)工作，以最大限度地維護(hù)企業(yè)和國(guó)家的合法權(quán)益。尤其是要發(fā)揮各種行業(yè)組織的橋梁紐帶作用，通過行業(yè)組織建立政府與企業(yè)之間的溝通與協(xié)作渠道。

3.4 參與WTO爭(zhēng)端解決規(guī)則修改的談判，推進(jìn)爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革。

對(duì)DSU的修改是WTO多哈回合談判的議題之一。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)特別會(huì)議，專門負(fù)責(zé)對(duì)《諒解》的修改事宜。經(jīng)過討論，2003年6月，會(huì)議主席綜合各成員意見提出了主席文本。主席文本包括了多項(xiàng)建議，比如加強(qiáng)專家組和上訴階段第三方的權(quán)利、改進(jìn)要求參與磋商的成員的權(quán)利、上訴階段增加中期評(píng)審和發(fā)回重審、執(zhí)行階段持續(xù)順序和詳細(xì)規(guī)定的澄清和改進(jìn)、加強(qiáng)補(bǔ)償、對(duì)和解協(xié)議加強(qiáng)通知義務(wù)、在程序各個(gè)階段對(duì)發(fā)展中成員的特殊和差別待遇等?？傮w看，對(duì)《諒解》的討論和修改建議主要集中在透明度、效率和發(fā)展中國(guó)家特殊與差別待遇三個(gè)問題上。

可以說，WTO的現(xiàn)行規(guī)則基本上都是由世界上一些超級(jí)大國(guó)按照它們的利益制定的，這種形勢(shì)對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來說是非常不公平的。作為世界貿(mào)易大國(guó)和WTO的重要成員之一，中國(guó)在履行義務(wù)的同時(shí)，必然也要行使合法權(quán)利，推動(dòng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則向更符合自己期望的方向演化。在WTO爭(zhēng)端解決規(guī)則修改上，中國(guó)從一開始就積極全面地參與了這項(xiàng)工作，提交了修改的提案。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，仍需要我們通過積極參與WTO有關(guān)議題的談判，盡量加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家的對(duì)話與合作，爭(zhēng)取發(fā)達(dá)國(guó)家的支持。這樣，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益在新的貿(mào)易規(guī)則下將得到更好地保護(hù)，同時(shí)中國(guó)也能更好地避免和其他國(guó)家的沖突，更好地處理所卷入的爭(zhēng)端。

總之，WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制為其成員解決爭(zhēng)端提供了更多的選擇。中國(guó)應(yīng)該改變多邊貿(mào)易體制被動(dòng)適應(yīng)者的局面，借鑒巴西等國(guó)解決貿(mào)易糾紛的有益經(jīng)驗(yàn)，充分有效地利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，最大限度地維護(hù)國(guó)家利益。